为有效处置和充分利用闲置土地，规范土地市场行为，促进节约集约用地。1994年7月5日第八届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过《城市房地产管理法》（已修订），在1992年《国务院关于发展房地产业若干问题的通知》（失效）基础上对土地闲置问题作出了原则性规定。1999年4月26日国土资源部第6次部长办公会议通过《闲置土地处置办法》，以规章形式对闲置土地认定、处理、利用及责任承担等问题做出来全面规定，该办法后经2012年5月22日国土资源部第1次部务会议修订。本备忘录将结合签署法律、行政法规及规章规定，以房地产开发为视角，对闲置土地相关问题进行梳理，便于团队后续业务办理参考。
- 闲置土地的概念
闲置土地概念主要依据2012年修订的《闲置土地处置办法》规定确定，根据该办法第二条规定：
闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。
已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。
上述[动工开发]是指依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一。[已投资额、总投资额]均不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。
- 闲置土地主要成因
- 市场原因
国有建设用地是不可再生且总量有限的稀缺资源，存在随着时间推移持续升值的规律。在房地产市场预期向好的时期，开发企业在土地出让价格可以承受的范围内，有囤地获取未来增值收益的内生动机。但当房地产市场预期下行时，对于已经持有土地资源的开发企业，出于止损本能，自然不愿意继续投入开发资金，最终造成土地闲置。
- 政府行为
政府行为是造成土地闲置的主要原因之一，在实践闲置土地处理案例中，也存在以政府原因为由有偿收回土地的情况，一定程度上已经成为开发企业降低损失的重要公关渠道。
常见的政府行为主要有：
- 未依约按期交付土地给建设用地使用权人，或交付不符合约定条件，致使动工开发条件不具备；
- 土地利用总体规划、城乡规划依法修改，造成建设用地使用权人不能按照出让合同约定用途、规划和建设条件开发的；
- 因国家出台相关政策，需要对约定、规定的规划和建设条件进行修改的；
- 因处置土地上相关群众信访事项等无法动工开发的；
- 因军事管制、文物保护等无法动工开发的；
- 政府、政府有关部门的其他行为。
- 开发商资金链断裂
房地产开发企业是典型的资金密集型企业，从土地获取到商品房预售期间，开发资金单向投入，对开发企业资金实力和融资能力要求较高。特别是一些地方民营企业多元化发展进入房地产开发行业，其他关联产业不景气也会直接造成房地产开发项目资金链紧张，甚至断裂，导致开发初期建设中止土地闲置。
- 其他原因
因不可抗力造成的土地闲置。主要包括火山爆发、地震、海啸等自然灾害、持续发生的罢工、战争、突发事件等不能预见、不能避免并不能克服的客观情况。
- 闲置土地认定流程（附.闲置土地认定与处置流程图）
- 市、县国土资源主管部门发现有涉嫌构成《闲置土地处置办法》第二条规定的闲置土地的，应当在三十日内开展调查核实，向国有建设用地使用权人发出《闲置土地调查通知书》。
- 国有建设用地使用权人应当在接到《闲置土地调查通知书》之日起三十日内，按照要求提供土地开发利用情况、闲置原因以及相关说明等材料。
- 经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。属于政府或者政府有关部门的行为导致土地闲置的，应当同时公开闲置原因，并书面告知有关政府或者政府部门。
- 根据《闲置土地认定书》认定的闲置原因分别按以下方式处理：
- 因政府行为或不可抗力原因造成闲置的情形
- 因《闲置土地处置办法》第八条规定情形造成土地闲置的，市、县国土资源主管部门应当与国有建设用地使用权人协商，拟定《闲置土地处置方案》，并通知相关抵押权人。
- 《闲置土地处置方案》报本级人民政府批准后实施，
- 因其他原因造成土地闲置的情况
- 告知国有建设用地使用权人对《闲置土地认定书》享有申请听证的权利。
- 国有建设用地使用权人应当在告知后5个工作日内向听证机构提出书面申请。
- 根据听证情况，依法作出行政处罚决定：未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本； 未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。
- 国有建设用地使用权人应当自《征缴土地闲置费决定书》送达之日起三十日内，按照规定缴纳土地闲置费；自《收回国有建设用地使用权决定书》送达之日起三十日内，到市、县国土资源主管部门办理国有建设用地使用权注销登记，交回土地权利证书。
- 国有建设用地使用权人对《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
- 国有建设用地使用权人申请行政复议或者提起行政诉讼的，根据行政复议决定或行政诉讼判决裁定结论处理。
- 国有建设用地使用权人逾期不申请行政复议、不提起行政诉讼，也不履行相关义务的，市、县国土资源主管部门可以直接公告注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书或申请人民法院强制执行。
- 因政府行为或不可抗力原因造成闲置的情形
- 闲置土地的处置与利用
- 因政府行为或不可抗力造成的土地闲置，按照以下方式处理：
- 延长动工开发期限。签订补充协议，重新约定动工开发、竣工期限和违约责任。从补充协议约定的动工开发日期起，延长动工开发期限最长不得超过一年；
- 调整土地用途、规划条件。按照新用途或者新规划条件重新办理相关用地手续，并按照新用途或者新规划条件核算、收缴或者退还土地价款。改变用途后的土地利用必须符合土地利用总体规划和城乡规划；
- 由政府安排临时使用。待原项目具备开发建设条件，国有建设用地使用权人重新开发建设。从安排临时使用之日起，临时使用期限最长不得超过两年；
- 协议有偿收回国有建设用地使用权；
- 置换土地。对已缴清土地价款、落实项目资金，且因规划依法修改造成闲置的，可以为国有建设用地使用权人置换其它价值相当、用途相同的国有建设用地进行开发建设。涉及出让土地的，应当重新签订土地出让合同，并在合同中注明为置换土地；
- 市、县国土资源主管部门还可以根据实际情况规定其他处置方式。
除前款第4项规定外，动工开发时间按照新约定、规定的时间重新起算。
- 已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地被认定为闲置土地的，依照备忘录本条第（一）部分方式处置。
- 因其他原因造成的土地闲置，按照本备忘录第三条第4（2）部分处理，征缴土地闲置费或无偿收回国有建设用地使用权。
- 闲置土地使用权人救济途径
- 土地闲置原因说明
土地闲置原因说明材料是闲置土地调查阶段的重要救济途径。土地闲置原因说明材料应就土地闲置的原因作出说明，并提供相关证明文件。开发企业撰写土地闲置原因说明应围绕着存在政府行为或不可抗力展开，避免造成征缴土地闲置费或无偿收回国有建设用地使用权的不力后果。
- 听证
《闲置土地认定书》认定的土地闲置原因不属于政府行为或不可抗力的，市、县国土资源主管部门在作出征缴土地闲置费、收回国有建设用地使用权决定前，应当书面告知国有建设用地使用权人有申请听证的权利。根据《国土资源听证规定》，国有建设用地使用权人应当在告知后5个工作日内向听证机构提出书面申请。听证申请应包括听证的具体事项、依据和理由，开发企业应围绕土地闲置系政府行为或不可抗力原因造成展开，并提供相关证据材料。
- 行政复议与行政诉讼
《征缴土地闲置费决定书》或《收回国有建设用地使用权决定书》作出后，国有建设用地使用权人有权就具体行政行为违法或不当侵犯其合法权益为由提起行政复议或行政诉讼，维护自身合法权益。
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